حکمرانی مطلوب راه بهبود وضع کشاورزی

به گزارش ایانا به نقل از مرکز مطالعات سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه تهران؛ این مرکز هشتم خرداد ماه امسال، میزبان نشست تخصصی با‌ عنوان «موانع و چالش‌های معرفتی در سیاست‌گذاری و حکمرانی مطلوب نظام کشاورزی و غذا» بود.

در این نشست محورهایی چون مأموریت اصلی بخش کشاورزی، چالش‌ها و فرصت‌های اصلی در تأمین اقتدار غذایی، مبانی حکمرانی مطلوب سیاست‌گذاری بخش کشاورزی، خطاهای معرفت‌شناختی سیاست‌گذاران بخش کشاورزی و پیش‌شرط‌های لازم جهت شناخت و تصمیم‌سازی و بهبود نسبی سیستم غذایی به بحث گذاشته شد.

چالش‌های ملی و جهانی تأثیرگذار بر بخش کشاورزی

محمد حسین عمادی بر اساس تجربه 42 سال تحصیل، فعالیت و سیاست‌گذاری در حوزه کشاورزی (داخلی و خارجی)، کلان چالش‌های این حوزه را به تفضیل شرح داد.

وی که تجربه سال‌ها همکاری با نهادهای وابسته به سازمان ملل (FAO, IFAD, WFP,UNDP) و مشارکت در تدوین اسناد بین‌المللی را در کارنامه خود دارند، ضمن نقد مفهومی هدف بخش کشاورزی و غذا در ایران، امنیت غذایی را از منظر فائو چنین تعریف کرد: «امنیت و اقتدار غذایی حق دسترسی مداوم آحاد جامعه به غذای سالم و مغذی است به نحوی که پایداری منابع حفظ شود. لذا چند رکن در امنیت غذایی مورد توجه است ۱- موجود و فراهم بودن غذا ۲- دسترسی فیزیکی و اقتصادی آحاد جامعه ۳- پایداری سیستم تولید غذا و عدم لطمه به محیط زیست.»

وی به این نکته اشاره کردند که هم اکنون میزان غذای تولید ‌شده در جهان برای تغذیه جمعیت فعلی کافی است، اما مسئلۀ اصلی دسترسی فیزیکی و مهمتر توان اقتصادی آحاد جامعه برای خرید غذا است؛ به طوری که علت اصلی فقر غذایی در بسیاری از کشورها از جمله کشور خودمان قدرت اقتصادی و عدم توان خرید مردم است. مطابق آمار حدود ۹۲۶ میلیون فرد گرسنه در جهان وجود دارد و بیش از دو میلیارد و پانصد میلیون نفر از جمعیت جهان با سوء تغذیه دسته‌ و پنجه نرم می‌کنند.

عمادی به تحول در تعاریف گرسنگی نیز اشاره کرد و افزود: در گذشته تعبیر گرسنگی میزان کالری دریافتی بود اما این شاخص تغییرات زیادی کرده و هم اکنون طبق تعریف یونیسف و سازمان جهانی بهداشت، مبنای سنجش گرسنگی نیاز سلولی به مادۀ غذایی سالم، بهداشتی و مغذی مورد نیاز تمام سلول‌های بدن تعبیر می‌شود.

نماینده سابق ایران در فائو با توجه به بعد محیط زیستی تامین غذا بیان کرد: در کنار دسترسی به غذا، پایداری در تامین آن نیز در بحث امنیت غذایی حائز اهمیت است و هم اکنون این دوام و پایداری در کشورهای جهان وضعیت بحرانی دارد. پایداری به این معنا است که بین منابع پایه، گونه‌ها و اکوسیستم‌ها با حجم برداشت و تامین غذا در بلند مدت تعادل وجود داشته باشد. در حال حاضر بخش کشاورزی و غذا نه تنها به محیط زیست ضربه اساسی وارد کرده است، بلکه خود نیز به شدت تحت تاثیر عوامل اقلیمی و محیط زیستی قرار گرفته است به نحوی که ادامه روند کنونی سیستم غذا در جهان امکان پذیر نیست.

وی اضافه کرد: کاهش فزاینده منابع پایه کشاورزی که اصلی‌ترین آنها عبارت است از آب و خاک و تنوع زیستی، بحران‌های اصلی را در تامین امنیت غذای پایدار ایجاد می‌کند. در موضوع آب بسیاری از کشورها و به‌خصوص ایران با پدیده بحران و ورشکستگی آب مواجه است. به علاوه ما با کاهش کیفیت زمین‌های کشاورزی و خاک هم رو به رو هستیم؛ روند فرسایش خاک در ایران به‌ دلیل بغرنج بودن مسئله آب به حاشیه رفته اما موضوعی است که دیر یا زود مشکل آفرین خواهد شد. مقوله دیگر فرسایش تنوع زیستی است که با به مخاطره انداختن اکوسیستم و از بین بردن گونه‌های ژنتیکی باعث تزلزل جدی در پایداری بیولوژیک سیستم غذا شده است.

عمادی با اشاره به تمایز میان تغییرات اقلیمی و تغییرات آب‌وهوایی، تغییرات اقلیمی را تعبیری جامع‌تر دانست و گفت: بخش کشاورزی و غذا با بهره‌برداری ناصحیح از منابع زیستی به‌عنوان یکی از متهمان اصلی تغییرات اقلیمی است؛ در عین حال به خاطر نیاز کشاورزی به منابع پایه اصلی‌ترین قربانی تغییرات اقلیمی نیز به شمار می‌رود و بیش از سایر بخش‌های اقتصادی آسیب خواهد دید. تغییرات سریع اقلیمی که به نوعی تب و تشنج در ظهور بحران‌های زیست محیطی (خشکسالی و سیل و سرمازدگی غیر نرمال) کره زمین است و منجر به تغییرات حدی (Extreme Weather) شده است، اساسا الگوی آب و هوایی، زیست تمام گیاهان و جانوران را دستخوش تغییرات غیر قابل پیش‌بینی کرده و بدیهی است کشاورزان اصلی‌ترین قربانی این تحولات غیر قابل پیش بینی خواهند بود.

در ادامه وی، به چالش‌ روند سریع شهرنشینی اشاره کرد و افزود: ما باید تا سال ۲۰۵۰ برای جمعتی معادل ۶/۹ میلیارد نفر را تغذیه کنیم. در حالی که نرخ سریع شهرنشینی دو مشکل ایجاد می‌کند؛ اول، روستایی تولید کننده به شهرنشین مصرف کننده بدل می‌شود ثانیا، اراضی کشاورزی و منابع آب کشاورزی به عرصه شهرها تبدیل می‌شود. این در حالی است که همچنان معاش ۵۷۳ میلیون خانوار کشاورزی در سطح جهان متکی به فعالیت‌های کشاورزی است.

نماینده سابق ایران در فائو در ادامه شش چالش اصلی که سیستم غذا و کشاورزی را در سراسر جهان تحت تاثیر قرار داده است را بر شمرد و افزود: شاید مهمترین و اولین عامل، تحولات اقلیمی باشد که در کوتاه مدت و بلندمدت باعث فشار و محدودیت در بهره‌برداری از منابع پایه کشاورزی شود که به آن مفصلا اشاره شد. تاثیر تغییر الگوی معیشت و شهر نشینی و الگوی مصرف مصرف‌کنندگان تحت عنوان تقاضای بازار در سطح جهان بر افزایش تقاضا به تولیدات کشاورزی موثر است. الگوی مصرف مردم به ‌دلیل اختلاف طبقاتی تغییر کرده است. به نحوی که اولا دسترسی بیشتر مردم میزان مصرف غذا را افزایش داده، ثانیا شکاف طبقاتی باعث شده ثروتمندان عمدتا در کشورهای توسعه یافته به سمت مصرف گوشت قرمز و افراد فقیر ساکن در کشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه به دلیل فقر دسترسی کمتری به غذای سالم داشته و دچار سوتغذیه شده و صرفا به سمت تأمین کالری و تغییر مصرف به‌خصوص از غلات هستند. در واقع این تحول الگوی مصرف و نیز تغییر در تقاضای بازار است که در سطح جهانی و ملی بر جهت­ گیری سیستم غذا و صنعت کشاورزی تأثیرگذار است.

وی اضافه کرد: مسئلۀ دیگر که بر بخش کشاورزی از منظر بین‌المللی تاثیرگذار است عبارت است از رقابتی شدن عرضه محصولات در بازار جهانی همراه با تعاملات اقتصادی است. به علاوه با بازگشایی مرزها، کشاورزان با رقابتی سخت روبرو هستند که ظهور پاندمی این مشکلات را بیشتر کرده است.

عمادی ادامه داد: قوانین سختگیرانه بهداشتی و استانداردهای جهانی برای تجارت محصولات کشاورزی به علت نظارت‌های جدی و بهداشتی و سلامتی بین‌المللی محدودیت جدی برای کشاورزان ایجاد کرده است همچنین افزایش درگیری‌های منطقه‌ای و جهانی همچون جنگ اکراین تصمیم گیری‌های تجاری و تعرفه‌های گمرکی و مالیات صادرات و واردات دیگر عامل محدود کننده کشاورزان است، به خصوص تصمیمات خلق الساعه دولتی مانعی بزرگ‌تر از مرز بر سر راه صادرات بخش کشاورزی است. وی گفت: کاهش محسوس حمایت‌ها و یارانه‌های دولتی از بخش کشاورزی از دیگر چالش‌های موجود است. در نیم قرن اخیر در کشورهای توسعه یافته بخش کشاورزی همواره مورد حمایت بخش دولتی و بودجه عمومی بوده است اما شرایط اقتصادی و بحران‌های مالی و اخیرا بحث پاندمی باعث شده دولت‌ها حمایت خود را از این بخش محدود کنند. پیش از این در اتحادیه اروپا روزی یک میلیارد دلار به کشاورزها یارانه تعلق می‌گرفت اما این روند به شدت روبه کاهش است.

راه حل مواجه با مشکلات

اما راه حل مواجهه با مشکلات یاد شده چیست؟ چه شیوه و اهدافی را باید دنبال کنیم تا بتوانیم بر این مشکلات فائق بیاییم. به اعتقاد نماینده سابق فائو، برای حل مشکل اول باید شناخت کامل و دقیقی از مشکلات داشته باشیم و همین جا است که متوجه می‌شویم بسیاری از بررسی و اظهار نظرهایی که درباره سیستم غذا و بخش کشاورزی می‌شود، با مشکلات عدیده‌ای روبروست و واقعیت امر بسیار پیچیده­تر است.

وی ادامه داد: به خصوص وقتی بخواهیم ابعاد معرفت شناسی موضوع را مورد بررسی قرار دهیم. شناخت ناصحیح و سیاستگذاری‌های اشتباه بین‌المللی و دولتی شاید مهمترین دلایل مشکلات بخش کشاورزی و تاثیرات مخرب زیست محیطی باشد. به همین دلیل بهتر است به این چالش که نتیجه شناخت شناسی اشتباه سیاستگذاران بخش کشاورزی و سیستم غذا است اشاره کرد.

چالش‌های معرفت‌شناسی در نظام سیاست‌گذاری و مدیریت نظام غذا و کشاورزی در سطح ملی

عمادی پس از تشریح کلان چالش‌های صنعت غذا و کشاورزی بیان کرد: اگر بخواهیم به صورت مسئله منطقی نگاه کنیم، یک راه حل اصلی برای فائق آمدن بر مشکلات امنیت غذایی وجود دارد و آن افزایش تولید از طریق افزایش بهره‌وری و بهبود تکنولوژی تولید است. این خواسته با عنوان‌هایی چون افزایش بهره‌وری، صنعتی کردن کشاورزی، مدرن سازی کشاورزی، کشاورزی هوشمند و… شنیده می‎شود. اما بسیاری از این توصیه‌ها بر مبنای تفسیر و تحلیلی با پیش فرض‌های ناصحیح استوار است. برای مثال در حوزه امنیت غذایی همان‌گونه که اشاره شد علت فقر و گرسنگی جهانی عدم وجود غذا نیست، بلکه دسترسی به غذای موجود دچار مشکل است. حتی کاهش ضایعات و تلفات غذایی به تنهایی می‌تواند از هدر رفتن بیش از ۳۰ درصد غذای تولیدی بیانجامد. به عنوان مثال پسماند غذای رستوران‌های چین و آمریکا معادل کل غذای مغذی جمعیت آفریقا را تأمین می‌کند.

وی افزود: بنابر همین پیش فرض، هرچقدر به تولید بیشتر غذا توجه کنیم و به منابع پایه برای تولید بیشتر غذا فشار بیاورید، مسئله را حل نکرده‌اید و به هدف امنیت و اقتدار غذایی دست پیدا نمی‌کنید، بلکه به تخریب منابع پایه کمک کرده‌اید. پیش فرض اشتباه دیگر درباره نقش تکنولوژی و تاثیر آن بر افزایش تولید است. این نکته و تاثیر تکنولوژی در تولید و بهره‌وری قابل انکار نیست اما باید تمام جنبه‌های کار را نگریست و به صورت جامع و سیستماتیک به آسیب شناسی سیستم غذا توجه کرد. تکنولوژی آن هم بخش سخت افزاری آن به تنهایی به هیچ وجه و بدون داشتن حکمرانی مطلوب و سیاستگذاری هوشمندانه به بهبود امنیت غذایی کمک نمی‌کند.

نماینده سابق ایران در فائو با انتقاد به رویکردهای تقلیل‌گرا و قطع ارتباط میان غذا و کشاورزی گفت: غلبه تفکر جزئی نگر و تقلیل گرایانه در همه بخش‌های حکمرانی از جمله کشاورزی بزرگ‌ترین ضربه را زده است. هدف اصلی ما که تامین امنیت و اقتدار غذایی است در وهله اول با تغییر پارادایم به جامع نگری و ارتباط اجزای سیستم و یکپارچه دیدن بخش غذا و کشاورزی حل می‌شود. همه کارشناسان این بخش باید بدانند که بخشی از یک پازل هستند.

وی با اشاره به سه سطح از مداخله برای تحقق اهداف کشاورزی چه در سطح محلی و چه در سطح ملی و بین‌المللی، اضافه کرد: اولین مداخله باید در سطح حکمرانی باشد. در کشور ما تمام شواهد نشان می‌دهد عدم وجود حکمرانی مطلوب، هماهنگ و سامان یافته، دلیل اصلی عقب ماندگی بخش کشاورزی است. ما باید به سمت حمکرانی خوب که اصول آن چند دهه است در فضای دانشگاهی ایران مطرح شده و آشنایی نسبی وجود دارد، حرکت کنیم. دومین سطح مداخله، سطح سیاست‌گذاری است که در سطح مسائل خرد و بخشی حتی با وجود حکمرانی فعلی هم می‌توان با سیاست‌های هوشمندانه، سنجیده و به هنگام مداخله موثری داشت، اما سیاست‌گذار بخش کشاورزی زمانی که مورد انتقاد قرار می‌گیرد تقصیر را یا به گردن طبقه حکمران و یا طبقه تحت امر کشاورز، روستایی و زارع می‌اندازد.

عمادی توضیح داد: سومین سطح مداخله، تلاش برای انتقال فن‌آوری و نوآوری است. با این حال کشور ما که در دو سطح قبلی دچار ضعف عمیق است، برای حل مشکلات عدیده بخش کشاورزی به بحث‌های نوآورانه و خلاقیت چنگ می‌زنند و به تکنولوژی به‌عنوان عصای موسی نگاه می‌کنند که باید معجزه کند. وضع بخش کشاورزی حتی با صرف بیشترین سرمایه و ایجاد سازمان‌های دولتی جدید بهبود نخواهد یافت اگر حکمرانی مطلوب نباشد و سیاست‌گذاری بهبود پیدا نکند.

پس از بیان سه سطح الزامی مداخله در سیستم غذا و کشاورزی یعنی حکمرانی خوب، سیاستگذاری هوشمندانه و فن‌آوری علمی و متناسب، وی به تشریح مهمترین مشکلاتی که از بعد معرفت شناسی و شناخت در هر سطح وجود دارد پرداخت.

نماینده سابق ایران در فائو در سطح حکمرانی و سیاستگذاری مهمترین مسئله فعلی کشور را نرم افزاری دانست و افزود: عدم شفافیت در اهداف امنیت غذایی داریم. تعریف شفاف و روشنی از اهداف استراتژیک کشاورزی وجود ندارد. ما از اول انقلاب یک شبه هدف مبهم به‌عنوان خودکفایی که هنوز هم تعریف دقیق عملی و مورد اجماع درباره آن وجود ندارد را در ادبیات برنامه‌ریزی کشور حاکم کردیم، بدون آنکه آن را به صورت علمی تعریف و بیان کرده باشیم.

وی اضافه کرد: خودکفایی اگر به ‌معنای خودمعیشتی است که اصلا شدنی نیست، نمی‌توان در عصر حاضر گفت کشور هر چیزی را که نیاز دارد را خودش تأمین کند. اگر خودکفایی به ‌معنای خوداتکایی است، خود اتکایی یعنی چه؟ در برنامۀ هفتم گفتند ما باید ۹۰ درصد اقلام استراتژیک را خودمان تهیه کنیم. چرا ۹۰ درصد؟ اقلام استراتژیک چیست؟ گندم؟ و بر اساس چه محاسبه و برآوردی از منابع و بازار تقاضا؟ اقلام استراتژیک در هر اقتصادی با هر الگوی مصرفی و معیشتی یک معنی می‌دهد و کاملا مقتضایی است. سئوال بعدی آن است که تولید با چه بهایی؟ اگر تولید محصولی با منابع محدود مملکت ما انجام شود آیا جایز است. به زعم برخی کارشناسان فشار بیشتر بر منابع آب و خاک خود نوعی خودکشی یا مادرکشی است، هم در خاک، هم در آب و هم در تنوع زیستی!. برخی هم حتی از امنیت غذایی برداشت امنیتی کرده و معتقدند که باید با آن به صورت پادگانی و امنیتی برخورد شود!

عمادی بیان کرد: عدم وجود یک متولی جامع برای امنیت غذایی یکی دیگراز مسایلی است که با آن روبرو هستیم. حاکمیت در بخش کشاورزی، یک نهاد سیاست‌گذار جامع که مسئول بخش کشاورزی و غذا باشد را تأسیس نکرده است. ما نیاز به یک دستگاه متولی و مسئول داریم که مسئولیت کل بخش غذا را به عهده داشته و پاسخگو به امنیت غذایی باشد. توجه داشته باشید وزارت جهاد کشاورزی یک دستگاه مجری تولید و بازرگانی (به صورت محدود) است و موظف به اجرای برنامه‌های توسعه ابلاغ شده از جای دیگر (سازمان برنامه) است و معمولا هم بخش عمده توان خود را صرف منازعه با وزارت صمت، وزارت نیرو و سازمان محیط زیست می­کند و وزارت بهداشت هم مسئول سلامت غذا است.»

وی بیان کرد: ضعف در سیاست‌گذاری هماهنگ و خردمندانه یکی دیگر از مسایل پیش روی بخش کشاورزی است. در قوانین هم تعریف دقیقی وجود ندارد و هم در یک تضاد و یا تناقض آشکار به‌سر می‌برند.

نماینده سابق ایران در فائو به اهمیت و ضرورت تقسیم‌بندی سه زیر بخش کشاورزی یعنی بخش سنتی، بخش در حال گذار و بخش مدرن اشاره کرد و گفت: درسیاست‌گذاری بخش کشاورزی باید بدانیم که وقتی از کشاورز یا کشاورزی صحبت می‌کنیم از کدام زیر مجموعه صحبت می‌کنیم. این سه زیر مجموعه ویژگی‌های کاملا متفاوتی با هم داشته و سیاست‌های توسعه کشاورزی باید دقیقا بر اساس ویژگی‌های آنان تنظیم و تدوین شود.

وی افزود:  ضعف نظام آماری در بخش امنیت غذایی نیز احساس می‌شود. آمار دقیق، قابل اتکا و مورد توافق دستگاه‌ها و مراکز تصمیم‌گیر در بخش امنیت غذایی و تولیدات کشاورزی، وجود ندارد.

عمادی اضافه کرد: بسیاری از آمارهای بخش کشاورزی قابل اعتماد و اتکا نیست و بیشتر تحت تاثیر جو سیاسی و دیدگاه مجریان و منافع آنها تغییر می‌کند. هر دستگاهی آمار خود از تولید را بیان می‌کند و هر وزیری که می‌رود می‌گوید من دستاوردهای زیادی تحویل دادم و هر وزیری که می‌آید با تکیه با آمار غیر دقیق می‌گوید من خرابه تحویل گرفتم. ما ابتدا به داده‌های آماری دقیق احتیاج داریم که بدانیم کجا هستیم و وضعیت را با جزییات نشان بدهد.

وی ادامه داد: در شاخص‌ها ضعف داریم. متاسفانه تعریف دقیق، جامع و علمی از الگوریتم و ضریب دسترسی به اهداف امنیت غذایی وجود ندارد. هنوز حتی شاخص دقیق و مورد توافقی بین دستگاه‌های تصمیم‌ساز برای بهره‌وری در کشاورزی تعریف نشده! میزان تولید در واحد سطح که اشکالات جدی دارد و میزان وزن کل تولیدات کشاورزی (اعم از وزن طبیعی و یا ماده خشک تولیدی) در سطح ملی هم ایرادات جدی دارد و هنوز تشریح و تدقیق نشده است. آماری دقیق از تلفات و ضایعات بخش کشاورزی به تفکیک وجود ندارد. برای مثال، کارشناسان و اساتید ما که در اروپا تحصیل کردند و در آنجا عامل محدودکننده خاک و سرزمین بوده است، پس ملاک بهره‌وری را تولید در هکتار می‌دانند در حالی‌ که عامل محدود کننده تولید غذا در ایران، آب است نه زمین! این در حالی ست که اتحادیه اروپا شاخص بهره‌وری در سیستم غذا و کشاورزی را نقش علم و فن‌آوری در میزان تولید و ارزش تولید می‌داند. یعنی حتی ارزش تولید به ازای مصرف منابع پایه (آب، خاک و انرژی) محاسبه نمی‌کند، بلکه سهم دانش را در تولید اندازه می‌گیرد.

در پایان آقای کیومرث اشتریان ضمن تشکر از حاضران در این نشست، اظهار امیدواری کرد مراودات بین‌رشته‌ای در خصوص این مسئله افزایش یابد.